Uluslararası Hukuk Bağlamında COVID-19’un Küresel Ekonomiye Etkileri

I- COVID-19 ve Küresel Ekonomi

Bilindiği üzere 11 Mart 2020 tarihinde Dünya Sağlık Örgütü (WHO), COVID-19’u evrensel salgın (pandemi) olarak ilan etti. Yeni Koronavirüs olarak tanımlanan COVİD-19, dünya çapında milyonlarca insanın hayatını tehdit ederken, aynı zamanda küresel geçim kaynaklarını da tehlikeye atmıştır. Küresel bir sağlık krizi yaratan bu virüs, uluslararası ekonomi için büyük bir alarm niteliğindedir. Bu nedenle pek çok ülke, salgından kaynaklanan potansiyel ekonomik krizlere karşı tedbirler almakta ve yeni yasal düzenlemeler çıkarmaktadır. COVID-19’un ekonomik etkisine yönelik öngörüler her geçen gün daha da ciddileşmektedir.

Birleşmiş Milletler Ticaret ve Kalkınma Konferansı (UNCTAD), COVID-19’un gelişmekte olan ülkeler üzerindeki etkisiyle ilgili son raporunda[1], durgunluğa en az maruz kalan büyük ekonomilerin Çin ve Hindistan olacağı öngörüsünde bulundu. Rapor, “Dünya çapındaki salgını önleme çabaları ve kilitlenmelerin küresel tedarik ağlarına olan bağlantılarından bağımsız olarak tüm ekonomiler üzerinde yıkıcı etkileri olacaktır” uyarısında bulunuyor. Virüsün yayılmaya başlamasından bu yana geçen iki ay içinde, gelişmekte olan ülkelerin sermaye verileri, döviz değer kayıpları ve düşen emtia fiyatları ile azalan turizm gelirleri nedeniyle ihracat kazançlarında büyük bir daralma yaşandığı görülüyor. 2008 küresel mali krizine kıyasla salgından kaynaklanan ekonomik kriz dalgalarının, gelişmekte olan ülkeleri vurma hızı dramatik bir yükseliş göstermektedir. Uzlaşı, tüm büyük ekonomiler olmasa bile çoğunun derin bir durgunluk yaşayacağı yönündedir.

Bu salgın, küresel ekonomi dolayısıyla ticaret, işgücü piyasası ve halkların refahı üzerinde kaçınılmaz olarak büyük bir etkiye sahip olacaktır. Son tahminler, 12 yıl önceki küresel mali krizden daha kötü bir ekonomik krize ve iş kayıplarına işaret etmektedir.

Yaşanan bu krizde hiçbir ülke kendi başına yeterli mücadele veremez. Ortak mücadelede ise küresel ticaret kritik bir rol oynamaktadır. Ticaret, temel mal ve hizmetlerin (malzeme, ekipman ve yiyecek) verimli bir şekilde üretilip tedarik edilmesini sağlar. Uluslararası ticaretin ve süregelen yatırımların devam etmesi; stokların tükenmemesi ve fiyatların uygunluğu açısından hayati önem taşımaktadır. Mevcut endişeler hastalık ve ekonomik durgunluk üzerine yoğunlaşsa da, zamanla iş hayatı eski düzenine dönecektir. Birçok sektörün toparlanması dış talebin geri kazanılmasına bağlıdır. Bu nedenle uluslararası toplumun krizle mücadelede iş birliği ve dayanışması büyük önem taşımaktadır.

Hükümetler virüse yanıt vermek için harekete geçerken, şirketlerin de COVID-19’un getirdiği yeni iş dünyası gerçekliğine uyum sağlamak adına kapsamlı kararlar alması gerekmektedir:

• Tedarik zincirlerinin güvenilirliğini sorgulamak,
• Yeni ve hızla gelişen risk faktörlerine adapte olmak,
• Ekonomik istikrar için satış, operasyon ve üretim planlarını gözden geçirmek.

Uluslararası nakliye sektörü, COVID-19 nedeniyle haftada yaklaşık 350 milyon $ kayıp yaşamaktadır. Durdurulan gemi seferleri ve düşüş gösteren lojistik faaliyetler önemli sorunlara yol açmıştır. Havayolu sektörü ise tahmini olarak 110 milyar dolara kadar zarar görebilirken, şirketlerin iş seyahatlerini kısıtlaması nedeniyle ayda yaklaşık 46 milyar dolarlık bir kayıp söz konusudur.

Fransa Maliye Bakanı Bruno Le Maire, Fransız sanayisinin Çin ve Asya’dan gelen tedarikçilere olan bağımlılığını azaltarak “ekonomik ve stratejik bağımsızlığın” yeniden inşa edilmesi gerektiğini vurgulamıştır. İlaç endüstrisi için hammaddenin %80’inin Çin veya Asya kaynaklı olduğu istatistikleri mevcuttur. Yatırımcıların güvenli limanlar araması ve küresel ekonomideki durgunluk ile emtia fiyatlarındaki artış, ihracatçılar için zorlu bir döneme işaret etmektedir.

II- COVID-19 ve Uluslararası Yatırım Hukuku Bağlamında Yatırım Anlaşmaları

COVID-19, küresel ekonomide hasara yol açmaya devam ederek tüm dünyada iş ilişkilerini aksatmıştır. Bu koşullarda devletler ve yabancı yatırımcılar, yürürlükteki yatırım anlaşmalarındaki konumlarını ve salgın halini dikkate alacaklardır. Bir COVID-19 tedbirine itiraz edilmesi durumunda, bu tedbirin potansiyel olarak yatırım anlaşmasının esas hükümlerini ihlal edip etmediği önemli bir hukuki sorun ortaya çıkaracaktır. Devletler, yatırım anlaşmasına aykırılık iddiası öne sürülürse; akdedilen anlaşmadaki istisnaları veya uluslararası teamül hukukundaki hususları kullanabilirler.

1. Taraflarca Anlaşmada Belirlenen İstisnalar

İstisnalar, genellikle söz konusu tedbirlerin keyfi veya ayrımcı olmaması koşuluyla, anlaşmanın bir tarafın insan hayatını veya sağlığını korumak için önlemler almasını engellemeyeceğini sağlamaktadır. Devletler, COVID-19’la mücadele amacıyla alınan tedbirlerle ilgili olarak, akdedilen anlaşmadaki istisna hükümlerine dayanma yoluna gidebileceklerdir.

2. Uluslararası Teamül Hukuku Kapsamında İstisnai Haller

Uluslararası Teamül Hukuku istisnaları, ikili veya çok taraflı ticari anlaşmalarda belirtilmese dahi, Birleşmiş Milletler’in “Uluslararası Haksız Fiilden Ötürü Devletin Uluslararası Sorumluluğu” belgesinde (A/RES/56/83) ifade edilmiştir. COVID-19 önlemleri için başvurulabilecek seçenek ise mücbir sebep halinin varlığıdır.

a-Mücbir Sebep

COVID-19 salgını, olağan koşullarda öngörülemeyen bir olay ya da karşı konulmaz bir kuvvet anlamında mücbir sebep halini tetiklemektedir. Ancak bu durum, tarafların üstlenmiş oldukları yükümlülüklere ve somut olayın koşullarına bağlı olacaktır. Mücbir sebep hali, yukarıda bahsedilen BM metninin 23. maddesinde şu şekilde ifade edilmiştir:

• Bir Devletin, bir milletlerarası yükümlülüğüne aykırı bir davranışının hukuka aykırılığı, eğer bu davranış, karşı konulamaz, ansızın beliren bir kuvvete bağlı olan ya da Devletin denetiminden kurtulan, öngörülemeyen, harici bir olaydan kaynaklanan bir mücbir sebep nedeniyle yapılmışsa ve koşullardan ötürü yükümlülüğün gereğini yapmak maddi olarak imkânsız hale gelmişse, ortadan kalkar.
• Şu hallerde birinci paragraf uygulanmaz:
• a) Eğer mücbir sebep hali tek başına ya da başka unsurlara bağlı olarak, bunu ileri süren Devletin davranışından ileri gelmişse; ya da
• b) Eğer Devlet böylesi bir halden ileri gelen zarara uğrama tehlikesini göze almışsa.

Buna göre, başarılı bir mücbir sebep iddiası beş koşulu yerine getirmelidir:

• Öngörülemeyen bir olay ya da karşı konulmaz bir güç mevcut olmalıdır.
• Olay veya kuvvet devletin kontrolü dışında gelişmelidir.
• Olay bir yükümlülüğü yerine getirmeyi maddi olarak imkânsız hale getirmelidir.
• Devlet bu duruma (mücbir sebep haline) katkıda bulunmamış olmalıdır.
• Devlet, durumun meydana gelmesi riskini üstlenmemiş olmalıdır.

İstisnai durumlarda bir Devlet, uluslararası hukuk kapsamındaki yükümlülükten muaf tutulabilir. Daha müdahaleci halk sağlığı önlemleri ortaya çıktıkça, bu önlemlerin uluslararası yatırım hukukuyla ne kadar uyumlu olduğu yakından incelenmelidir. Krizle başa çıkılırken; Devletler, yabancı yatırımcıların da etkilenebileceğinin farkında olmalıdır. Bu nedenle; devletler, uluslararası anlaşmalar, ikili veya çok taraflı yatırım sözleşmeleri ve ulusal yatırım yasaları çerçevesinde haklarını, yükümlülüklerini ve taahhütlerini dikkatle değerlendirmelidir.

III- COVID-19 Salgını Nedeniyle Çin’in Uluslararası Sorumluluğu

Küresel boyutta hastalık yayılımının önlenmesi, halk sağlığının korunması ve kontrolünü ele alan tek bağlayıcı yasal düzenleme Uluslararası Sağlık Tüzüğü’dür. Bu tüzüğün 6. maddesine göre,

“1. Her Taraf Devlet, Ek-2’de belirtilen karar aracını kullanarak kendi ülkesi dahilinde meydana gelen olayları değerlendirecektir. Her Taraf Devlet, karar aracı uyarınca kendi ülkesi içindeki uluslararası önemi haiz halk sağlığı acil durumuna yol açabilecek tüm olayları ve aynı zamanda bu olaylara yanıt olarak uygulanan herhangi bir sağlık önlemini, Ulusal UST Odak Noktası aracılığıyla ve halk sağlığı bilgilerinin değerlendirildiği 24 saat içinde, mümkün olan en etkin haberleşme araçları ile DSÖ’ne bildirecektir.”

Devlet, bu bildirimin ardından olay hakkında; zamanında, doğru ve yeterince ayrıntılı halk sağlığı güncellemelerini sürekli olarak DSÖ’ye iletmek zorundadır. Ayrıca, Uluslararası Sağlık Tüzüğü’nün 7. Maddesine göre,

“Bir taraf Devlet, kendi ülkesinde, kökeni veya kaynağı ne olursa olsun uluslararası önemi haiz halk sağlığı acil durumu oluşturabilecek nitelikte beklenmedik veya alışılmadık bir halk sağlığı olayına dair kanıta sahip ise, DSÖ’ye ilgili tüm halk sağlığı bilgilerini temin edecektir. Böyle bir durumda, 6. Madde hükümleri tam olarak uygulanacaktır.”

Yapılan araştırmalar; Aralık 2019’da Çin’in COVID-19’u önlemek için proaktif tedbirler almış olması halinde, vaka sayısının %95’e kadar daha düşük bir düzeyde kalabileceğini göstermektedir. Bu gerçekler, Çin’in Uluslararası Sağlık Tüzüğü’nün 6. ve 7. maddelerini ihlal etmiş olabileceği iddiasını güçlendirmektedir.

“Uluslararası Haksız Fiilden Ötürü Devletin Uluslararası Sorumluluğu” metninin 1. ve 2. maddelerine göre,

“Bir Devletin milletlerarası bakımdan her haksız fiili, o Devletin sorumluluğunu doğurur. Şayet, icrai surette ya da ihmal suretiyle işlenen bir davranış: a) Milletlerarası hukuka göre Devlete isnat edilebiliyorsa; ve b) Devletin bir milletlerarası yükümlülüğünün ihlâlini oluşturuyorsa, Devletin bir milletlerarası haksız fiili vardır.”

Sözgelimi, ihmali veya icrai yahut her ikisinin birleşimi ile Devletin uluslararası hukuk hükmünü ihlal etmesi, uluslararası sorumluluğunu doğuracaktır. Yukarıda belirtildiği gibi, Uluslararası Sağlık Tüzüğü uyarınca Çin Halk Cumhuriyeti’nin topraklarında meydana gelen olaylar hakkında DSÖ’ye zamanında, doğru ve yeterince ayrıntılı halk sağlığı bilgilerini bildirme yükümlülüğünden söz edilecektir. Bu nedenle, Çin’in bu yükümlülüklerini yerine getirmediği ve bunun sonucunda COVID-19’un küresel boyutta yarattığı hasardan sorumlu olduğu iddia edilebilir.

IV- Birleşmiş Milletler’den Gelişmekte Olan Ülkeler için Dört Yönlü Strateji

Salgının, gelişmekte olan ülkelerde 220 milyar dolar gelir kaybına yol açması beklenmektedir. Küresel nüfusun yaklaşık yüzde 55’inin yeterli sosyal korumaya erişimi olmaması nedeniyle, bu gelir kaybı; insan haklarını, temel gıda ihtiyacını ve toplumsal güvenliği olumsuz etkileyecektir. BM, gelişmekte olan ülkeler için 2,5 trilyon dolarlık bir Koronavirüs kriz paketi çağrısında bulunmuştur. UNCTAD, uluslararası dayanışma gerekliliğine dikkat çekerek dört çatallı bir strateji önermektedir:

1. 1 Trilyon Dolarlık Likidite Enjeksiyonu: Uluslararası Para Fonu’ndaki (IMF) özel çekme haklarının yeniden tahsis edilmesi ve küresel mali krize cevap vermek amacıyla 2009 tahsisatının ötesine geçilmesi gereken yeni bir likit ekleme yapılmalıdır.
2. Borç Ertelemesi ve İndirimi: Sıkıntılı ekonomiler için borç ödemelerinde ani bir duraklama sağlanmalı ve bunu önemli bir borç indirimi takip etmelidir. Bu tedbir, İkinci Dünya Savaşı sonrası yönetilen Alman borç indirimi gibi, ödenmemiş borcun yarısının iptal edilmesi şeklinde uygulanabilir ve bu yıl yaklaşık 1 trilyon doların iptal edilmesi hedeflenmektedir.
3. Sağlık ve Sosyal Yardım Hibeleri: UNCTAD, son on yılın eksik resmi kalkınma yardımının dörtte biri oranında, büyük ölçüde acil sağlık hizmetleri ve ilgili sosyal yardım programlarına hibeler şeklinde tahsis edilmesi gerektiğini tahmin etmektedir (500 milyar dolar).
4. Sermaye Kontrolleri: Sermaye çıkışlarındaki artışı azaltmak, gelişmekte olan ülke piyasalarındaki satışların yol açtığı likiditeyi düşürmek ve döviz/varlık fiyatlarındaki düşüşleri sınırlamak amacıyla sermaye kontrollerine politik meşruiyet verilmelidir.

V- Sonuç

Kriz devam ettikçe şirketlerin güvenli bir liman arayışı içinde olması, tedarikçilerin ve lojistik rotalarının değişmesi, kaynak kullanımının güncellenmesini daha olası hale getirecektir. Bu salgın küresel bir sorundur ve Dünya’nın bu mücadele için kolektif bir tepkiye ihtiyacı vardır. Çabaların koordine şekilde ortaya konması, ortak mücadele gücünü artıracaktır. Şeffaflık ve bilgi paylaşımı da krizle mücadelenin önemli bir parçasıdır. Hükümetler, ekonomik zararı sınırlamak için kritik adımlar atmalıdır. Tıbbi kriz azalmaya başladığında küresel ticaret yeniden canlanacak; bu durum ülkelerin birbirlerine yardım etmesini sağlayarak daha hızlı ve güçlü bir ekonomik iyileşme dönemi yaratacaktır.

[1] https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/gds_tdr2019_covid2_en.pdf

 

[2] Helikopter para, Amerikalı ekonomist Milton Friedman’ın 70’lerde ortaya attığı bir kavramdır. Kamunun, kalıcı bütçe açıkları yaratacak şekilde harcama yapması ve Merkez Bankası’nın para basarak kamunun harcamalarını (hazine borçlanmalarına gidererek) finanse etmesidir. Bu şekilde para arzı hızla artış gösterirken enflasyon oluşturulmaktadır. Kamunun harcamaları sayesinde ekonomi toparlanabilmektedir.